自然資源、生態環境和林草三家如何劃分監管職責和執法邊界

2020年2月28日，生態環境部印發《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄》（2020年版），將自然保護地（包括國家公園、自然保護區、自然公園。自然公園又包括森林公園、濕地公園、風景名勝區、沙漠公園、海洋公園、地質公園）內非法開礦、采石、挖沙、建設等違法行為統一納入生態環境部門綜合執法清單。

2020年4月10日，國家林業和草原局辦公室印發《關于做好林草行政執法與生態環境保護綜合行政執法銜接的通知》（點開鏈接），將此前由林草部門（含自然保護地管理機構）依據《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《國家級自然保護區修筑設施審批管理暫行辦法》《森林公園管理辦法》《陸生野生動物保護實施條例》行使的部分執法權統一移交生態環境保護部門。

2021年12月，新頒布的《濕地保護法》，明確林草部門是濕地保護執法主體。

2022年8月16日 ，自然資源部、生態環境部、國家林草局印發《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142號），進一步明確了涉及生態保護的部門監管職責和執法邊界，具體規定是：

各級自然資源主管部門會同相關部門，強化對生態保護紅線實施情況的監督檢查。各級自然資源主管部門要嚴格國土空間用途管制實施監督；各級生態環境主管部門要做好生態環境監督工作；各級林業和草原主管部門重點抓好自然保護地的監督管理。

各級自然資源主管部門對生態保護紅線批準后發生的違法違規用地用海用島行為，按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等法律法規規定從重處罰。處理情況在用地用海用島報批報件材料中專門說明。

破壞生態環境、破壞森林草原濕地或違反自然保護區風景名勝區管理規定，由生態環境、林草主管部門按職責依照《環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《森林法實施條例》等法律法規從重處罰。

對自然保護地內進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的違法行為移交生態環境保護綜合行政執法部門。

造成生態環境損害的，由所在地省級、市級政府及其指定的部門機構依法開展生態環境損害賠償工作。

簡單解讀一下。此前，涉及自然保護地的執法，統一由生態環境部門行使后，對自然資源部門是否還履行查處職責，存在不同理解。

一種觀點認為，只要涉及自然保護地范圍內的執法，都應由生態環境部門統一行使，自然資源部門不再行使，以避免出現多主體重復執法。

另一種觀點認為，《自然保護區條例》第三十五條規定：違反本條例規定，在自然保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關法律、行政法規規定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關自然保護區行政主管部門或者其授權的自然保護區管理機構沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

關鍵是這條：除可以依照有關法律、行政法規規定給予處罰的以外。也就是說，對自然保護地范圍內違反《土地管理法》《礦產資源法》等法律法規行為，自然資源部門應該查處。

生態保護紅線，是在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。自然保護地只是生態保護紅線范圍內的一種類型。

生態保護紅線劃定以后，對涉及生態保護的監管和執法，由自然資源、生態環境、林草三個部門依據相關法律法規，分別行使。

自然資源部門：對生態保護紅線實施情況，會同相關部門進行監督檢查；負責國土空間用途管制實施情況的監督。對違反《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等行為履行查處職責。（未提及《礦產資源法》）

生態環境部門：負責生態環境的監督工作。對違反《環境保護法》《環境影響評價法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等行為履行查處職責。涉及在自然保護地內非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞的違法行為，由生態環境保護綜合行政執法部門統一負責查處。（與此前生態環境與林草執法職責分工保持一致）

林草部門：負責自然保護地的監督管理。對違反《森林法》《草原法》《濕地保護法》《森林法實施條例》等行為履行查處職責。

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