關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見(征求意見稿）

關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見

（征求意見稿）

     優化執法方式是實現精準治污、科學治污、依法治污的重要舉措，提高執法效能是打贏污染防治攻堅戰的有力保障。為進一步增強生態環境保護執法工作的統一性、權威性和有效性，堅持依法規范、科學高效、精準施策、服務引導、務實創新，不斷嚴格執法責任、規范執法行為、優化執法方式、提升守法水平，全面提高執法效能，現提出以下意見。

     一、明確職責范圍，切實落實行政執法責任

     （一）建立執法事項清單管理制度。2020年底前，各省級生態環境部門要結合法律、行政法規、部門規章立改廢釋和地方立法等情況，完成省級生態環境保護綜合行政執法事項目錄編制并指導各市進一步細化完善，建立動態調整和長效管理機制。

     （二）明確執法權責要求。2021年底前，地方各級生態環境部門要制定公布簡明易懂的行政執法履職要求和相應的問責辦法。對作為第一責任層級的執法事項，進一步落實責任主體，優化履職方式，細化工作流程，明確追責情形。探索建立依照權責清單事項履行職責的免責制度。以履職效能為中心，從執法力度、辦案質量、工作成效、優化創新、指導幫扶、公眾滿意度等方面，探索可量化的執法履職評估辦法。

     二、規范現場檢查，嚴格約束行政執法行為

     （三）強化執法計劃制度。各級生態環境執法機構要全面統籌執法資源和工作任務，科學制定季度執法計劃，報同級生態環境部門批準、上級生態環境執法機構備案后實施。現場檢查應采取全面檢查或者重點檢查的方式進行，合理設置人均檢查數量，努力提升環境污染問題的發現率。生態環境業務主管部門在日常監管中發現涉嫌生態環境違法行為的，應及時將相關線索移交執法機構。

     （四）完善“雙隨機、一公開”監管制度。將生態環境部門的所有計劃性現場檢查均納入“雙隨機、一公開”制度管理。優化“一單兩庫”，動態更新隨機抽查事項清單，分類管理檢查對象名錄庫、執法人員名錄庫。將信用評價等級低、自動監測超標頻次高、舉報投訴多的污染源以及新取得環評批復、新完成自主驗收的建設項目納入特殊污染源監管信息庫中，提高隨機抽查比例；對信用評價等級高、長期穩定達標排放、環境風險低的企業減少抽查。將執法人員按業務專長分類標注，將專家和專業機構分類加入。將排污許可證作為開展隨機抽查的重要內容和依據。將抽查事項、抽查計劃、抽查結果及時、準確、規范向社會公開。

     （五）深化正面清單制度。建立常態化、規范化的正面清單制度，明確清單的編制、公開、實施和調整機制。明確免除或減少現場檢查、對輕微違法審慎處罰等保障措施。明確采取非現場執法模式，強化在線監測和物聯網監管。明確啟動現場檢查、動態調整退出機制。明確嚴懲惡意違法原則。

     （六）健全執法監測協同聯動。建立執法、監測機構聯合會商、聯合培訓等機制，完善監測數據作為執法證據的獲取和使用機制。依據環境執法需求制定執法監測計劃，鼓勵將負責執法監測的專門機構或人員統一納入生態環境綜合行政執法隊伍，探索適合省以下生態環境機構監測執法垂直管理模式的縣區級“局隊站合一”運行方式。推進執法監測工作市場化，委托有資質、能力強、信用好的社會監測機構開展執法監測。

     （七）推進移動執法系統全面應用。通過考核通報、全面培訓等措施，實現移動執法終端的全覆蓋使用。完善系統信息庫，實現一企一檔、動態更新。完善檢查流程、現場取證、筆錄制作、數據上傳等操作流程，實現清單式執法，全程實時留痕。推動移動執法系統與信訪舉報、雙隨機等業務系統互聯互通。推動現場檢查、行政處罰和綜合監管信息銜接融合、與國家“互聯網+監管”平臺聯動對接。

     （八）嚴格落實“三項制度”。全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度。按照“誰執法、誰公示”的原則，以當地生態環境部門官方網站為主要載體，以“兩微”平臺、新聞媒體、服務窗口等為補充，拓展公示渠道，規范公示程序。積極推動執法記錄儀的配備使用，探索建立移動執法后臺支撐系統和視頻通訊平臺，實現現場執法的視頻記錄和執法全過程的可視可控。明確重大執法決定法制審核目錄清單，進一步完善審核內容、流程和協調機制。

     （九）規范行政處罰自由裁量權。省級生態環境部門要結合地方實際和綜合行政執法事項目錄制定，對適用自由裁量權的事項進行修訂補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形，審慎采取查封、扣押、限制生產、停產整治等措施。鼓勵有條件的市級生態環境部門對省級裁量規則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權。推動自由裁量系統開發運用，逐步實現裁量電子化。鼓勵京津冀、長三角、成渝地區等探索區域統一裁量。

     （十）完善典型執法案例發布指導制度。國家和省級生態環境部門要建立典型案例收集、解析和發布機制。拓寬案例收集渠道，鼓勵地方積極推薦報送，在執法大練兵等評審活動中，對辦案部門集體或個人予以加分。完善案例解析機制，從執法方式創新、執法程序規范、案卷說理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經驗做法。充分發揮專家學者、社會組織等在案例收集和解析中的作用。建立健全案例發布的業務審核、法律審核和集體審議決定制度。加強案例發布宣傳，擴展案例應用，定期組織結輯匯編。探索負面案例收集解析工作，總結分析執法實踐中的常見錯誤和疑難問題，增強執法規范性，提升辦案能力。

     三、完善工作機制，著力提升行政執法效力

     （十一）推行非現場監管方式。以垃圾焚燒發電行業為基礎，研究出臺排污單位自動監測數據應用管理規定，推進和強化污染源自動監測數據用于行政處罰。督促排污單位通過“自主標記”的方式落實主體責任，提高數據質量和有效傳輸率。嚴厲打擊自動監測數據造假行為。結合視頻監控和環保設施用水、用電監控等物聯網監管手段，提高監控平臺的大數據分析能力，實現污染物異常排放自動預警。

     （十二）健全部門協調聯動機制。各級生態環境部門要積極與發展改革、交通運輸、農業農村、工業和信息化、公安、自然資源、住房城鄉建設、水利、應急管理、市場監管、海警等行業管理部門共同研究明確職責分工，建立生態環境問題線索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執法職責體系，實現行業監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接。對行業管理部門在日常監管中發現并移送的造成環境污染和生態破壞后果的行為，各級生態環境部門要依法履行生態環境保護綜合行政執法職責。

     （十三）強化行政執法與刑事司法銜接。建立健全生態環境部門、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，聯合制定線索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動解決法律適用爭議和執法實踐中該移不移、該接不接、該立不立等難點問題。加大部門聯合培訓頻次和培訓范圍，加強“以案釋法”和交流借鑒。推動建立常態化派駐聯絡機構和定期互派業務骨干掛職制度，促進工作提升。

     （十四）建立專案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴重的環境違法案件實施專案查辦，配備精干執法力量成立專案組，加大資源投入和后勤保障，通過部門聯合執法、聯合掛牌督辦、聯合現場督導、加強輿論宣傳等，放大專案的示范和震懾效應。建立多部門會商機制，發揮業務主管部門、技術專家和法律顧問作用，加強案件辦理過程中的技術支撐和合法性審查。

     （十五）完善區域交叉執法制度。在統籌開展重大專項和協調解決跨行政區域生態環境問題中，針對生態環境敏感脆弱、環境質量較差或者風險突出的區域，生態環境部門可以統籌調用轄區內執法隊伍人員力量，采取交叉執法、異地幫扶、巡回督導等模式，或在雙隨機抽查中指定相鄰區域執法人員合并開展隨機匹配。交叉執法發現的問題原則上交當地生態環境部門查處，同時報上級生態環境部門備案。

     （十六）夯實鄉鎮執法力量。推行生態環境綜合巡查機制，統籌整合環保網格、河長、路長等巡查職能，推動環境執法力量向基層延伸。落實鄉鎮（街道）和各類工業園區管委會生態環境問題發現職責，建立巡查及報告制度，完善問題發現考評激勵，加強鄉鎮（街道、園區）生態環境保護業務培訓。鼓勵探索以政府采購服務的方式，引入社會力量開展生態環境綜合巡查。鼓勵有條件的地區研究將部分執法職權納入鄉鎮綜合執法。

     （十七）探索第三方輔助執法機制。探索以政府購買服務方式委托第三方環保機構輔助執法，開展污染源排查、污染防治設施運行監督、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強無人機、遙感監測、管道機器人等技術手段運用，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。加強生態環境執法智庫建設，邀請專家、律師參與重點排污企業、重大復雜案件的執法檢查，為排查企業環境風險隱患、收集違法證據提供智力支持。

     （十八）建立實施舉報獎勵制度。明確獎勵條件、獎勵標準、獎勵程序，簡化發放流程，豐富獎勵形式。對通過舉報避免重大生態環境違法行為發生、消除重大生態環境安全隱患，或協助查處重大生態環境違法犯罪案件等情形，可對舉報人實施重獎。鼓勵企業內部知情人員舉報，對舉報人個人信息嚴格保密。落實獎勵經費保障，強化監督管理，及時公開獎勵信息。

     四、強化執法服務，大力引導企業自覺守法

     （十九）強化環境執法服務。以現場檢查環節為重點，以推進說理式文書為突破，推行全程說理式執法。利用面對面陳述申辯、聽證等程序，加強對行政相對人的普法。組織專家或聘請第三方專業機構，對工藝復雜、影響重大、環境風險高的項目進行“體檢式” 現場檢查，對區域典型行業集中把脈會診，及時發現問題苗頭，消除違法隱患，降低違法風險。開展“送法入企”活動，與企業集團、行業協會聯合舉辦環境守法培訓，發放環境普法讀本，幫助企業防范環境法律風險。

     （二十）加強企業守法激勵。對沒有環境違法記錄、獲得環保綠色認證、信息公開程度高、與周邊社區互動良好等環境守法“標桿” 企業，優先列入正面清單并向社會公示，減少現場檢查頻次。推動有關部門加快制定財政補貼、金融信貸支持等政策，支持地方人民政府出臺豁免重污染天氣應急管控停限產等激勵措施。引導專業機構為企業提供精細化環境管理服務，幫助企業提高守法意愿和守法能力，實現經濟、社會和環境效益共贏。

（來源：生態環境部）